Jak stworzyć efektywny system kaucyjny na opakowania po napojach?

Dyskusja na temat konieczności tworzenia i kształtu systemów kaucyjnych na opakowania po napojach toczy się w całej Europie. Poprzez wprowadzoną przez Radę i Parlament UE dyrektywę dotyczącą ograniczenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko[1] (dalej: „dyrektywa SUP”), powstały ambitne cele zbiórki[2] i zawartości recyklatu[3]. To natomiast wymaga od światowych decydentów i branży znalezienia efektywniejszych rozwiązań w zakresie zbierania odpadów po napojach. Eksperci twierdzą, że osiągnięcie do 2029 roku 90% poziomu zbiórki plastikowych opakowań po napojach, będzie trudne lub wręcz niemożliwe bez wprowadzenia systemu kaucyjnego.^{^[4]} Podobnie Komisja Europejska w decyzji sektorowej z 3 kwietnia br.[5] wskazała systemy kaucyjne, jako najlepszą praktykę zarządzania środowiskowego i jeden z rekomendowanych instrumentów ekonomicznych w gospodarce odpadami. Takie systemy działają już w 12 europejskich krajach, a nad jego wprowadzeniem pracuje również Polska.

TOMRA wraz z firmą Eunomia dowodzi w swoich opracowaniach, że system kaucyjny znajduje się wśród niezbędnych elementów holistycznego systemu gospodarowania zasobami, czyli sprawdzonych praktyk, wykorzystujących zarówno rozwiązania stosowane na poziomie ogólnokrajowym, jak i regionalnym. Obejmują one wdrożenie selektywnej zbiórki określonych typów materiałów, system kaucyjny dla opakowań po napojach, oraz sortowanie komunalnych odpadów zmieszanych, a to wszystko wspierane przez efektywne schematy rozszerzonej odpowiedzialności producenta[6].

Aby stworzyć wysoko wydajny system kaucyjny konieczne jest uwzględnienie kilku kluczowych elementów. Opierając się na 50-letnim doświadczeniu na największych rynkach kaucyjnych na świecie, firma TOMRA wskazała je w raporcie „Recykling się opłaca”[7].

Najlepiej działające systemy na świecie oparte są na 4 filarach: wydajności, wygodzie, rozszerzonej odpowiedzialności producenta i integralności. W ramach każdego filaru możemy wskazać trzy zasady, które pomagają odpowiednio zbudować system kaucyjny.

1. Wydajność systemu kaucyjnego

Pierwsza grupa rozwiązań dotyczy cech systemu, które przekładają się na jego wydajność, czy też efektywność. Koniecznym elementem systemu kaucyjnego jest określenie zakresu opakowań objętych systemem, przede wszystkim rodzaju napojów, wśród tych najpopularniejszych jest woda, napoje gazowane, napoje smakowe niegazowane i piwo. Jednak niektóre kraje, jak na przykład Finlandia objęły systemem także wina i alkohole wysokoprocentowe. W polskich warunkach, takie rozwiązanie mogłoby wpłynąć pozytywnie szczególnie na obniżenie poziomu zaśmiecania miejsc publicznych. Większość systemów europejskich obejmuje wśród materiałów: tworzywa sztuczne (zwykle PET), a także metal i szkło. Poza Europą – w Kanadzie i Australii funkcjonują systemy, które uwzględniają także kartony na żywność płynną. Ważne jest także określenie zakresu objętości opakowań objętych systemem, np.: 0,1 l do 3 l. Dopiero te trzy elementy łącznie tworzą pełen zakres systemu.

Druga istotna kwestia to minimalna wartość kaucji, która pobierana jest od konsumenta w momencie zakupu napoju. Nadanie pojemnikom na napoje wartości finansowej w postaci kwoty kaucji oznacza, że mają one wartość dla konsumentów. Zużyte opakowania są postrzegane i traktowane jako zasób, a nie jako śmieci. Najbardziej efektywna jest kaucja o znaczącej wartości, więc należy wziąć pod uwagę siłę nabywczą danego rynku. Należy ją ustalić na tyle wysoko, aby zmotywować konsumentów do zwrotu pustych pojemników w tempie powyżej 90%, nie zachęcając jednocześnie do oszustw. Jednolita wartość kaucji dla wszystkich napojów, opakowań i objętości jest najłatwiejsza do zrozumienia dla konsumentów, jednak nie jest konieczna. Operator systemu może zaproponować ustawodawcy wprowadzenie wyższej kaucji w celu dopasowania jej wysokości do sytuacji rynkowej.

Wartość kaucji (w EUR, skorygowana o PSN)

Trzecim niezbędnym elementem składającym się na filar wydajności jest ustalenie minimalnych poziomów zbiórki dla systemu (i jego operatora) każdego typu opakowania. Obecnie wszystkie najlepiej działające systemy kaucyjne osiągają poziom przekraczający 90% sprzedanych opakowań (Zob. tabela). Jest to osiągalne przede wszystkim poprzez ustalenie właściwej wartości kaucji i zapewnienie dogodnej możliwości zwrotu opakowania przez konsumenta. Przy tym należy założyć czas około trzech lat, w ciągu których system kaucyjny stopniowo będzie osiągał pełną wydajność operacyjną. Cele przejściowe można ukształtować następująco: pierwszy rok - 70%, drugi rok - 80%, trzeci i kolejny rok - 90%.

Poziomy zbiórki wszystkich systemów kaucyjnych świata (2019)

2. Wygoda

Kluczowym zagadnieniem często decydującym o sukcesie całego systemu jest jego dostępność dla konsumenta. Musi być on przyjazny w użytkowaniu, a to się dzieje, jeśli konsument może zwrócić zużyte opakowanie w tym samym miejscu, w którym kupuje sam produkt (w sklepie, na stacji benzynowej, w kiosku) i tam odzyskać zapłaconą wcześniej kwotę kaucji. Konsumenci zwykle łączą zwrot pustych butelek czy puszek z zakupem nowego towaru. Co, w efekcie oznacza, że zwrot opakowań objętych systemem powinien następować w punktach handlowych oraz wszystkie punkty sprzedające produkty objęte systemem powinny być zobowiązane do ich przyjęcia. Tak dzieje się na przykład w Norwegii. Dzięki temu zaoszczędza się czas, pieniądze, a także ogranicza wydzielanie emisji, które byłyby znacznie wyższe w przypadku nadkładania drogi do innych dedykowanych punktów zbiórki.

Oczywiście w zależności od uwarunkowań danego kraju, ustawodawca może rozważyć zwolnienie z obowiązku odbioru zwrotnego, jeżeli obiekt jest zbyt mały - np. poniżej 100 m². Albo też może zaplanować zróżnicowane wymagania dotyczące obsługi na obszarach miejskich i wiejskich. Przykładowo są systemy, w których na obszarach miejskich nie wymaga się przyjmowania zwrotów w sklepach o powierzchni <100 m², podczas gdy na obszarach wiejskich niezbędne jest aby także mniejsze sklepy odbierały zużyte opakowania po napojach. Co więcej, niezobowiązani sprzedawcy detaliczni mogą i tak zdecydować się na uczestniczenie w systemie. Każda jednostka handlowa przyjmująca opakowania objęte systemem powinna otrzymać rekompensatę kosztów za swoje usługi, tzw. opłatę manipulacyjną - zarówno za ręczne, jak i automatyczne przyjmowanie zużytych opakowań.

Dla konsumenta i sprzedawcy każdy produkt objęty systemem powinien być oznaczony widocznym logo systemu. Kwota kaucji, która również może być oznaczona na opakowaniu, nie stanowi części składowej ceny, ponieważ konsument odzyskuje ją w całości. Poza opakowaniem, powinna być widoczna na opisie ceny i na paragonie. Konieczne jest, aby była zwolniona z podatku VAT, aby nie generować problemów związanych ze zwrotem pełnej kwoty konsumentowi. Zwłaszcza, że kaucja nie stanowi elementu ceny produktu, więc nie ma mowy w tym przypadku o „wartości dodanej”, która mogłaby zostać opodatkowana.

3. Rozszerzona odpowiedzialność producenta

Kolejnym niezwykle istotnym zagadnieniem przy projektowaniu efektywnego i nowoczesnego systemu kaucyjnego jest prawidłowe określenie roli producenta. Przede wszystkim, system kaucyjny jest sposobem realizacji obowiązków producentów w ramach ich rozszerzonej odpowiedzialności za opakowanie i powinien stanowić integralną część tego schematu Przemysł napojowy i importerzy produktów muszą pokryć potencjalne koszty netto systemu i zapłacić opłatę administracyjną za każdy sprzedany na rynek produkt i zgłosić to do organizacji zarządzającej systemem. Aby zapobiec subsydiowaniu krzyżowemu jednego materiału przez drugi, każda frakcja materiału będzie rozliczana osobno z generowanych przez siebie kosztów działania systemu.

Spoglądając na systemy kaucyjne funkcjonujące teraz w Europie, to zarówno w krajach skandynawskich, jak i bałtyckich, dominują systemy centralnie zarządzane. Organizacje reprezentujące producentów wraz z organizacjami zrzeszającymi jednostki handlowe powołują do życia osobną organizację (często spółkę), która zarządza od strony finansowej i operacyjnej systemem kaucyjnym. A w nich, przemysł napojowy i importerzy pokrywają koszty działania centralnej organizacji oraz przekazują jej kwoty kaucji nieodebrane przez konsumentów. Intencją organizacji zarządzającej jest osiągnięcie wszystkich ustalonych celów (w tym przede wszystkim celów zbiórki) przy możliwie najniższych kosztach dla swoich interesariuszy. Ta organizacja działa nie w celu osiągnięcia zysku. Ewentualny zysk zwiększyłby całkowite koszty systemu.

Bardzo istotnym elementem uzupełniającym system jest stworzenie celów odnośnie do zawartości recyklatu w butelkach z tworzyw sztucznych, czyli to co w Europie pojawiło się na poziomie globalnym wraz z dyrektywą SUP. Jest to o tyle ważne, że system kaucyjny jest jedynie sposobem zbiórki, a kluczowe jest nie tylko zapewnienie zbiórki zużytych opakowań, ale także ich przetworzenie – najlepiej ponownie w opakowaniach na napoje („bottle to bottle recycling”). Dopiero taki efekt nadaje sens ekologiczny i ekonomiczny całemu systemowi. Jednocześnie przy wprowadzeniu tego typu wymogów niejako automatycznie tworzy się rynek zbytu na surowiec z recyklingu, co wobec bardzo zmiennych (ale też często niskich) cen surowców pierwotnych jest często wyzwaniem.

4. Rzetelność

Podstawą do stworzenia integralnego i transparentnego systemu jest raportowanie. Dotyczyć to będzie przede wszystkim organizacji zarządzającej systemem w zakresie osiąganych poziomów zbiórki, przepływów finansowych czy przeprowadzanych kampanii edukacyjnych. Obejmie ono także innych uczestników systemu, czyli producentów czy importerów – raportujących ilości wprowadzane na rynek oraz jednostki handlowe w zakresie wypłacanych kwot kaucji i odebranych opakowań.

Istotnym elementem zwiększającym transparentność systemu jest obowiązek przeprowadzania przez operatora systemu publicznych kampanii edukacyjnych rozpowszechniających informacje o systemie kaucyjnym, jego wprowadzeniu, warunkach jego funkcjonowania oraz osiąganych rezultatach. Przekazywanie dobrych wyników pokazuje konsumentom efekty środowiskowe. Dobrym przykładem w tym zakresie jest Szwecja, gdzie działa najstarszy europejski system kaucyjny, a operator systemu corocznie przeprowadza kampanie edukacyjne.

Ostatnim punktem są sankcje. Ustawodawca musi jasno określić zarówno kary administracyjne lub karne za działania związane z naruszaniem zasad działania systemu przez użytkowników, jak również odpowiedzialność za nieosiągnięcia systemowe (np. brak raportowania lub brak osiągnięcia poziomów zbiórki). Konieczne jest też wskazanie podmiotu publicznego egzekwującego i działającego na rzecz poprawności działania systemu.

Doświadczenia i analizy przeprowadzone przez TOMRA wokół działających systemów kaucyjnych pokazują, że dopiero łączne wprowadzenie wszystkich dwunastu elementów do projektu daje możliwość stworzenia wysoko efektywnego systemu kaucyjnego. Takie rozwiązania widzimy w Europie w krajach skandynawskich i bałtyckich, a także w jednym z najnowszych, czyli słowackim. Sukces tego ostatniego (do oceny w perspektywie najbliższych trzech lat) będzie najlepszym sprawdzianem dla opisanych powyżej dwunastu elementów jako cech charakteryzujących najbardziej efektywne systemy.

***

[1] Dz. Urz. UE L 155, 12.6.2019, p. 1–19, http://data.europa.eu/eli/dir/2019/904/oj

[2] Art. 9 ust. 1 dyrektywy SUP.

[3] Art. 6 ust. 5 dyrektywy SUP.

[4] „A Deposit Refund System for the Czech Republic”, Eunomia. 2019r.. „PET Market in Europe: State of Play”, Eunomia. 2020.

[5] DECYZJA KOMISJI (UE) 2020/519 z dnia 3 kwietnia 2020 r. w sprawie sektorowego dokumentu referencyjnego dotyczącego najlepszych praktyk zarządzania środowiskowego, sektorowych wskaźników efektywności środowiskowej oraz kryteriów doskonałości dla sektora gospodarki odpadami na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1221/2009 w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (EMAS)

[6] Cały raport dostępny jest na stronie: Holistic Resource Systems - Resource Recovery Playbook - Free Whitepapers by TOMRA Circular Economy

[7] Cały raport dostępny jest na stronie: Learnings from the World’s Highest-Performing Deposit Return Systems : TOMRA